國務院辦公廳 《關於鼓勵（lì）和（hé）支持社會資本參與生態保護修複的意見》

國務院（yuàn）辦公（gōng）廳關於鼓勵和支持

社會資本參與生（shēng）態保護修複的意見

國辦發（fā）〔2021〕40號

各省、自治區、直轄市（shì）人民政（zhèng）府，國務院（yuàn）各部委（wěi）、各直屬機構：

生態保護修複是守住（zhù）自然（rán）生態安全邊界（jiè）、促進自然生態係統質量整體改善的重要保障。長期以（yǐ）來，我國一些地區生態係統受損退化問題突出、曆史欠賬較（jiào）多，生態保護修複任務量大麵廣，需要動員全社會力量（liàng）參與。為（wéi）進一步促（cù）進（jìn）社（shè）會資本參與生態建設，加（jiā）快推進山水（shuǐ）林田湖草沙一體化保護和修複，經國（guó）務院同意，現提（tí）出以下意見。

一、總體要求

（一（yī））指導思想。以習近平新時代中國特色（sè）社會主義思想為指導，全麵貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中（zhōng）、四中（zhōng）、五中全會（huì）精神，深入貫（guàn）徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院（yuàn）決（jué）策部署，牢固樹立綠水青山（shān）就是金山銀山理念（niàn），充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮（huī）政府作用（yòng），聚焦重（chóng）點領域，激發市場活力，推動生態保護修複高質量發（fā）展（zhǎn），增加優質生態產品供給（gěi），維護國家生態安全，構（gòu）建生（shēng）態文明體（tǐ）係，推動（dòng）美（měi）麗中（zhōng）國建設。

（二（èr））工作原（yuán）則。

堅持保護優先、係統修（xiū）複。遵循自然規律，統（tǒng）籌自（zì）然生（shēng）態各要素，以自（zì）然恢複為主，輔以必（bì）要的人工措施，增強各項舉（jǔ）措的（de）關聯性和耦合性，推進山水林田湖草沙（shā）整體保護、係統修複、綜合治理，提升生態係統質（zhì）量和穩定性。

堅持（chí）政府（fǔ）主導、市場運作。發揮政府規劃管控、政策扶（fú）持、監管服（fú）務、風險防範等作用，統一（yī）市（shì）場準入，規範市場秩序，建立公開透明的（de）市場規則，為（wéi）社會資本（běn）營造公平公（gōng）正公（gōng）開的投資環境，構（gòu）建持續回報和合理退出機製，實現社會資本進得去、退得出、有收益。嚴（yán）禁（jìn）借生態保（bǎo）護（hù）修複之名行開發（fā）之實，嚴禁突破耕地保護和生態保護等紅線（xiàn），嚴禁各類違反法律法規規定的行為。

堅持目標導向（xiàng）、問題導向。圍繞構建“誰修複、誰受益”的生態保護修複市場機製，聚（jù）焦解決信息（xī）缺失、融資困難（nán）、政策分散（sàn）、鼓勵和支持措（cuò）施不明確、交易機製和回報機（jī）製不健全等問（wèn）題（tí），推動實現生態效益和經濟社會效益相統一。

堅持改革創新、協調推進（jìn）。加強與自（zì）然資源資產產權製度、生態產品價值實現機製、生態保護補償機製等改革協同，統籌必要投入與合理回報，暢（chàng）通社會資本（běn）參與和獲益渠道，創新激（jī）勵機製、支持政（zhèng）策和投融資（zī）模式，激發社會資本投（tóu）資潛力和創新動力。

二、參與機製

（三（sān））參（cān）與（yǔ）內容。鼓（gǔ）勵和（hé）支持社會資本參與生態保護修複項目（mù）投資、設計、修複、管護等全過程，圍繞生態保護修複開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修複進行全生命周期運營管護。重點鼓（gǔ）勵和支持社（shè）會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅（miè）失、自然災害造成等）的生態保護（hù）修複（fù）。對有明確責任人的生態保護修複，由其依法履行義務，承擔修複或賠償責任。

（四）參與方（fāng）式。

1．自主投資模式。社（shè）會資（zī）本（běn）單獨或以聯合體、產業聯盟等形式（shì）出資開展生態保護修複。

2．與政府合作模式。社會資本可按照（zhào）市場（chǎng）化原則設立基金，投資生態保（bǎo）護修複項目。對有穩定經營性收入的項目，可以采用（yòng）政府和社會資本合作（zuò）（PPP）等模式，地方政府可按（àn）規定通過投（tóu）資（zī）補助、運營補貼、資本金注入等（děng）方式支持社（shè）會資本獲得合理回報。

3．公益參與模（mó）式。鼓勵公益組織、個人等與政府及其部門（mén）合（hé）作，參與生態保（bǎo）護修複，共同建設生態（tài）文明（míng）。

社會資本可（kě）通過以下方式在生態（tài）保護修（xiū）複中獲得收益：采取“生態保護修複+產業（yè）導入”方式（shì），利（lì）用獲得的自然資源資產使用權或（huò）特許經營權（quán）發展適宜產業（yè）；對投資形成的具有（yǒu）碳匯能力（lì）且符合相關要求的生態係統（tǒng），申請核證碳（tàn）匯增量並進行交易；通過經政府批準的資源綜合（hé）利用獲得收益等。

（五）參（cān）與程（chéng）序。結合實際積極探索靈活高效的工作程序，充分調動社會資本參與生態保護修複的積極性。一般可（kě）以采取如下程序：

1．科（kē）學設立生態保護修複項目。堅（jiān）持問題導向，依據各（gè）級國土空間規劃、生態保護修複（fù）規劃等規劃和有關標準（zhǔn）要求（qiú），確定生態保護修複（fù）任務和重點項（xiàng）目（mù）。

2．合理製定生（shēng）態保護修複方案。在（zài）廣（guǎng）泛征求社會意見（jiàn）的基礎上，合理確定項目生態（tài）保護修複方案，明確生態保護修複目標（biāo）或核（hé）心指標、自然資源（其中礦產資源僅限於因項目需要（yào）采挖的隻能用作普通建築材料的砂、石、粘土）資（zī）產配置及後續產業（yè）發展要求等。涉（shè）及相關主體利益的，應（yīng）當協商一致。

3．公開競爭引（yǐn）入生態保護修複主體（tǐ）。將生態保護修（xiū）複方案、相應的（de）自然（rán）資源資（zī）產配置方案、各類指標轉讓及支持政策等一並公開，通過競爭方式確（què）定生態保護修複（fù）主體暨自然資源資產使用權人，並簽訂生態保護修複協議和土地出讓合同等自然資源（yuán）資產配置協議，明（míng）確修複要求（qiú）、各（gè）方權利義務和違約（yuē）責任。

4．規範（fàn）開展生（shēng）態保（bǎo）護修複（fù）產品市場化交易。探索建立自然資源資產與（yǔ）生（shēng）態保（bǎo）護修複（fù）產品的交易渠（qú）道，公開發布產品交易規則、企業信（xìn）用評級等信息，依托公共資源交易（yì）平台體係，規範開展市場化（huà）交易。

三（sān）、重點領域

（六）自然生態係統保護修複（fù）。針對（duì）受損、退化、功能下降的森林、草原、濕地、荒漠、河流、湖泊、沙漠等自然生態係統，開展防沙治沙、石漠化防治、水土流失（shī）治理（lǐ）、河道保護治理、野（yě）生動植物種（zhǒng）群（qún）保護恢複、生物多樣（yàng）性保（bǎo）護、國土（tǔ）綠化、人工商品林建設等。全麵提升生態（tài）係（xì）統（tǒng）碳（tàn）匯能力（lì），增加碳匯增量（liàng），鼓勵開發（fā）碳匯項目。科學評估界定自然保護地保護和建設範圍，引導當地居民和公益組織等參與科普宣教、自然（rán）體驗、科（kē）學（xué）實驗等活（huó）動和特許經營項目。

（七）農田（tián）生態係統（tǒng）保護修複。針對生態功能減（jiǎn）弱、生物多樣性減少、開發利用與生態保護矛盾突出的農田生態係統，開展全域土地綜合整治，實施（shī）農（nóng）用地整理、建設用（yòng）地整理、鄉村（cūn）生態保護（hù）修複、土地複墾、生（shēng）物多樣性保護等，改善農田生境（jìng）和條件。

（八）城鎮生態係統保護修複。針對城鎮生態係統連通不暢、生態空（kōng）間不足等問題，實（shí）施生態廊道、生態清潔小流（liú）域、生態基礎設施和（hé）生態網絡建設，提升城鎮（zhèn）生態係統質量和穩定性。

（九）礦山生態（tài）保（bǎo）護修複。針對曆史遺留礦山存在的突出生態環境問題，實施地質災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢複、破損生（shēng）態單元修複等，重建生態係統，合理（lǐ）開展修複後的生態化利用；參（cān）與綠色礦山建設，提高礦產資源（yuán）節約集約利用水平。

（十（shí））海洋（yáng）生態保護修（xiū）複。針（zhēn）對海洋生境退化、外來物種（zhǒng）入侵（qīn）等問題，實施退（tuì）圍還灘還海、岸線岸灘整治修複、入海口海灣綜合（hé）治理、海岸（àn）帶重要生態（tài）廊道維護、水（shuǐ）生（shēng）生物資源增（zēng）殖、棲息地保護等。探索在不改變海島自然資源、自然景觀和曆史人文遺跡的前提（tí）下，對生態受損的無居民海島開展生態保護修複，允許適度生態化利用。

（十一）探索發展生態產業。鼓勵和支持（chí）投入循環農（林）業、生態旅遊、休閑康養、自然教育、清潔能源及水資源利用、海洋生（shēng）態牧場等；發展經濟林產業和草、沙、竹、油茶、生物質能源等特（tè）色產業（yè）；參與河道（dào）保護和（hé）治理，在水資（zī）源利用等產業中依法優先享有權（quán）益（yì）；參與外來入侵物種防治、生（shēng）物遺傳資源可持續利用，推廣應用高效誘捕、生（shēng）物天敵等實用技術；開展產（chǎn）品認（rèn）證、生（shēng）態標識（shí）、品牌建設等工作。

四、支持政策

（十二）規劃管控。市（shì）、縣級政（zhèng）府應將生態保護修（xiū）複和相關產業發展的空（kōng）間需求納（nà）入國土空間規劃。鼓勵社會資本參（cān）與生態保護修複方案編製（zhì），在符合法律法規政策和規劃約（yuē）束條（tiáo）件的前提下，合（hé）理安排生（shēng）態保護修複區域內各類空間用地的規模、結構（gòu）、布局和時（shí）序。項目範圍（wéi）內涉及（jí）零散耕地、園地、林地、其他農用地需（xū）要空間置換和布（bù）局優化的，可納入生態保護修複方案一並依法審批；涉及（jí）永久基本農田調整等法定審（shěn）批事項的，依法辦理審批手續。落實好最嚴格的耕地保（bǎo）護製度（dù），堅決守住耕地紅線，堅決（jué）遏製耕地“非（fēi）農化”、防止“非糧化”。項目完（wán）成後（hòu），通過年度土地變更調查統一調整土地（dì）用途，不動產登記機構依據（jù）調（diào）整土（tǔ）地用途文件辦理相關不（bú）動產登記。

（十三）產權激勵。對集中連片開展生態修複達到一定規模和預期目標的生態保（bǎo）護（hù）修複主體（tǐ），允許（xǔ）依（yī）法依規取得一定份額的（de）自（zì）然資源資產使用權，從事旅遊、康養、體育、設施農業等產業開發；其中以林（lín）草地（dì）修複為主（zhǔ）的項（xiàng）目，可利用不超過（guò）3%的修複麵積，從（cóng）事生態產業開發。對社會資本投入（rù）並完成修（xiū）複的（de）國有建設用地，擬用於經營性建設項目的（de），在同等條件下，該生態保護修複主體在公開競爭中具（jù）有優先權；涉及海域（yù）使用權的，可以依（yī）法依規比照上（shàng）述政策辦理。修複後新增的集體農用（yòng）地，鼓勵農（nóng）村集體經濟組織將（jiāng）經營權依法流（liú）轉給生（shēng）態保護修複主體。修（xiū）複後的集（jí）體建設用地，符合規劃（huá）的，可根據國家統一部署穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市（shì），生態保護修複主體（tǐ）可在同等條件下優先取得使用權。社會資本投資修複並（bìng）依法獲得的土地、海域使（shǐ）用權等相關權益，在完成修複任務後（hòu），可依法依（yī）規流轉並獲得相應收益。

釋放產權（quán）關聯權益。社會資本將修複區域內的建設用地（dì）修複為（wéi）農用地並驗收合格（gé）後，騰退的建（jiàn）設用地指標可以優先用（yòng）於相關產（chǎn）業發展，節餘指標可以按照城鄉建設用地增減掛鉤（gōu）政策，在省域範圍內流轉（zhuǎn）使用。生態保護修複主體將自身依法取得的（de）存量建設用地修複為（wéi）農用（yòng）地（dì）的，經驗收合格後，騰退的建設用地指標可用於其在省域範圍內占用同地類的農用（yòng）地。

建（jiàn）立健全自然、農田、城（chéng）鎮等生態係統保護修複激（jī）勵機製。研究（jiū）製定（dìng）生態係統（tǒng）碳匯項目參與全國碳排放（fàng）權交易相關規則，逐（zhú）步提高生態（tài）係統碳匯交易量（liàng）。健（jiàn）全以社會捐贈方式參與生態保護修複的（de）製度，鼓勵參與自然保護地等生態（tài）保護（hù）修複。創新（xīn）林木采伐管理機製，開（kāi）展人工商品林自主采伐試點，引導社會資本科學編製簡易森林（lín）經營（yíng）方案，對具有一定經營規模的企業可單獨編製森林采伐限額（é），經審批可依法依規自主采（cǎi）伐（fá）；采伐（fá）經濟林、能源林、竹林（lín）以及非林地上的（de）林木，可依據森林經營方案或規劃自行設計，依法依規自主（zhǔ）決定采伐林齡和（hé）方式。

（十四）資源利用。按照生態保護修複方案（àn）及其工程設計，對於合理削坡減（jiǎn）荷（hé）、消除地質災害隱患等新產生的土石料及（jí）原地遺留的土石料，河道疏浚產生的淤泥、泥沙，以及優質表（biǎo）土和鄉土植物，允許（xǔ）生（shēng）態保護（hù）修複（fù）主體無償用於本修複工程，納入成本管理；如有剩餘的，由縣級以上地方政（zhèng）府依托公共資源（yuán）交易平台（tái）體係處置，並保障生態保護修複主體合理收益（yì）。

（十五）財稅支持。發（fā）揮政府（fǔ）投入的帶動（dòng）作用，探索（suǒ）通過PPP等模式引入社會資本（běn）開（kāi）展生態保護修複，符（fú）合條件的可按規定享受環境保護、節能節（jiē）水等相應稅（shuì）收優惠政策。社會資本投資建（jiàn）設的公益（yì）林，符合條件並按規定納入公益林區（qū）劃的，可以同等（děng）享受相關政府補助政策。

（十六）金融扶持。在不新增地方政府隱（yǐn）性債務的前提下，支持金融機構（gòu）參與生態保護修（xiū）複（fù）項目，拓寬投融資（zī）渠道，優化信貸評審方式，積極（jí）開發適合的（de）金融產品，按市場化原則為項目提供中（zhōng）長期資金支持。推動綠（lǜ）色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加（jiā）大對生態保護修複的投資力度。積極支持符合條件的企業發行綠色債券，用於生態保護修複工程。支持技術領先、綜合服（fú）務能力強的骨幹企業上（shàng）市融資。允許具備條件的企業發行綠色資產證券化產品，盤（pán）活資源資產。健全森林保險製度，鼓勵保險機構（gòu）和（hé）有條件的地方探索開展保價值、保產量、保收（shōu）入（rù）的特（tè）色經（jīng）濟林和林木種苗保險試點，推進草（cǎo）原保險試點，加大保險產品創新力度，完善災害風險防控和分散機製。

五、保（bǎo）障機製

（十七）加強組織領導。各地區要將鼓勵和支持社會資（zī）本（běn）參與生態保護修複納入經濟社會發展規劃，建立健全統（tǒng）籌協調機（jī）製。要（yào）暢通渠道、聽取訴（sù）求，保障社會資本（běn）合法權益，增強長期投資信心。各級自然資源主管部門要強化工作統籌，製定生態（tài）保護修複規劃，明確修複任務，設立項目並確（què）定生態保護修複目標及自（zì）然資源資產配置要求（qiú）。各有（yǒu）關部門和單位要按職責分（fèn）工，製（zhì）定完善相關配套政策（cè）措施，細化（huà）操作程序，形（xíng）成（chéng）協同推進的工作合力。

（十八）強化示範引領。發揮骨幹企業的帶頭（tóu）引領作用，搭建混合所有製企（qǐ）業（yè）等合（hé）作平台，促進各類資本和產業協（xié）同。鼓勵開展生態保護（hù）修複理論和方法等基礎研究、關鍵技術研（yán）發和集成示範（fàn）推廣，探索（suǒ）導向明確、路徑清晰、投入持久（jiǔ）、回報（bào）穩定的資源導向型可持續發展模（mó）式。加強科研人才（cái）梯隊建設，構（gòu）建（jiàn）產學研用相結合的良性發展機製。

（十九）優（yōu）化監管服務。建立投資促進機製，搭建信息服務平台，匯總發布各類生態保護修複（fù）項目及投資需求（qiú）、政策法規標準等信息。加強督察和執法，全（quán）程全麵（miàn）依（yī）法監管，嚴（yán）格規（guī）範行為，建立信（xìn）用監管機製，實現跨地區跨部（bù）門獎懲聯動。生態保護修（xiū）複過程中涉及地理、生態、生物等方麵敏感信息采集、處理和使用的，嚴格按照相關規定執行。

（二十）做好宣傳引導。加強法（fǎ）律法規政策宣傳（chuán）。開（kāi）展生態保護修複品牌建設，充分利用各類媒體平（píng）台，提升傳播（bō）力和影響力，增強社（shè）會資（zī）本參與的獲得感和榮（róng）譽感，促進全社會關心支（zhī）持生態保護修複（fù）事業，共同推進美麗中國建設。

國（guó）務院辦公廳

2021年10月15日（rì）